□杨勇

    2021年6月10日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国海南自由贸易港法》，并自公布之日起施行，以法治保障推动高水平开放，这是海南自贸港建设进程中的一件大事，具有里程碑式的重大意义。那么，这是一部什么样的法？

    （一）从法的层级来看，这是一部从国家层面为一个地方改革发展制定的法律。

    《中华人民共和国海南自由贸易港法》立法主体是全国人大常委会，虽然我们简称为海南自贸港法，但这是一部名副其实的中华人民共和国的法律，是全国人大常委会贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，从国家立法层面为海南自由贸易港建设发展提供的重要法律保障，是我国历史上首部以国家名义制定的自由贸易港法，也是我国首次针对除港澳台之外的省级行政区划制定的专门单行立法，是属于中华人民共和国的、关于海南自贸港建设的法律，是在全国范围生效的法律，各有关方面都要全面实施好这部法律。另外，作为国家立法，一个明显的优势就是，《中华人民共和国海南自由贸易港法》是行政法规、部门规章等规范性文件的上位法，行业部门规范性文件如果和该上位法冲突，上位法优先下位法，使今后海南自贸港建设的很多改革举措将直接适用《中华人民共和国海南自由贸易港法》。

    （二）从法的内容来看，这是一部专门规定海南自贸港建设和管理活动的法律。

    《中华人民共和国海南自由贸易港法》第二条第二款规定：“海南自由贸易港建设和管理活动适用本法。”明确本法调整对象是海南自贸港建设和管理活动，而不是在海南发生的别的什么活动或行为，在海南发生的不属于海南自贸港建设和管理活动的行为，不适用此法，这表明《中华人民共和国海南自由贸易港法》是全国人大常委会所立的一部专门规定海南自贸港建设和管理活动的特别法，当法条竞合时，特别法要优先于普通法，第二条第二款明确规定：“本法没有规定的，适用其他有关法律法规的规定。”海南自由贸易港的各类建设和管理活动优先适用《中华人民共和国海南自由贸易港法》，只有本法没有规定时才适用其他有关法律法规。

    （三）从法的作用来看，这是一部以立法引领和保障海南自贸港建设的法律。

    一方面，《中华人民共和国海南自由贸易港法》依据《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》和《海南自由贸易港建设总体方案》设计各项法律制度和具体条文，及时将习近平总书记关于海南自由贸易港建设的重要指示精神和党中央关于海南自由贸易港建设的决策部署转化为法律规范，用法律的形式对海南自贸港建设取得的创新性成果予以确认，保障自贸港建设各项政策措施的稳定性和权威性，发挥了法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。另一方面，《中华人民共和国海南自由贸易港法》不仅总结实践经验、巩固改革成果，更是通过做好顶层设计，进行主动谋划、前瞻规范和全面推进，比如分则第二章到第六章，从法律层面分别对“贸易自由便利”“投资自由便利”“财政税收制度”“生态环境保护”“产业发展与人才支撑”进行明确，把顶层设计同先行先试、探索创新有机结合起来，积极发挥了立法对海南自贸港建设的引领和推动作用。

    （四）从法的定位来看，这是一部在海南自由贸易港法律法规体系中起龙头作用、具有统领性质的法律。

    在《海南自由贸易港建设总体方案》中提出，建立以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系。《中华人民共和国海南自由贸易港法》的出台，为海南自由贸易港建设创设了原则性的法律指引，为海南重大改革于法有据铺就了坚实的法治基石，为海南在新发展格局下探索更高水平开放形态的制度集成创新提供了完备的机制保障。以此为契机，海南将根据自贸港建设的实际需要，用足用好自由贸易港法规制定权，形成海南自由贸易港法律法规体系。在这个体系中，起龙头作用、具有统领性质的就是《中华人民共和国海南自由贸易港法》。

    （五）从法的实施来看，这是一部为海南自贸港建设提供原则性、基础性保障的法律。

    海南自由贸易港政策制度体系的核心是制度创新，需要积极探索建立适应自由贸易港建设得更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制，逐步形成在国家法制统一前提下的海南自由贸易港法律法规体系。因此，《中华人民共和国海南自由贸易港法》充分考虑到海南自由贸易港建设各方面工作还处于起步和探索阶段，坚持原则性、基础性定位，法律条文概括一点、原则一些，从基本框架和关键制度着手，构建起海南自由贸易港建设法治保障的“四梁八柱”，为海南自由贸易港建设提供必要的制度供给，同时为改革发展预留空间。各有关部门和海南省应当根据《中华人民共和国海南自由贸易港法》的要求，及时制定出台法律中明确规定的各项具体办法。同时，在海南自贸港全岛封关运作前，国务院及其有关部门和海南省可以根据本法规定的原则，按照职责分工，对本法规定的事项制定过渡性的具体办法。

    （六）从法定权力来看，这是一部赋予海南自贸港建设更多自主权的法律。

    《中华人民共和国海南自由贸易港法》做了专门设计，在授权立法和管理权限方面，赋予海南更大的改革自主权，使得各项改革措施于法有据。一是赋予海南省人民代表大会及其常务委员会制定海南自由贸易港法规的权限，这是自贸港法规立法权。作为全新的制度设计，在以前的立法当中从未有过。第十条明确规定：“结合海南自由贸易港建设的具体情况和实际需要，遵循宪法规定和法律、行政法规的基本原则，就贸易、投资及相关管理活动制定法规，在海南自由贸易港范围内实施。”同时，明确海南自由贸易港法规可以对法律、行政法规作出变通性的规定，也可以涉及依法应当制定法律和由国务院制定行政法规的事项，规定“对法律或者行政法规的规定作变通规定的，应当说明变通的情况和理由。”“涉及依法应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律或者由国务院制定行政法规事项的，应当分别报全国人民代表大会常务委员会或者国务院批准后生效。”并明确了海南自由贸易港法的实施范围是海南全岛，坚持了党中央集中统一领导和维护国家法治统一、贯彻立法对我国各层级立法活动的原则要求。二是明确可以进行行政授权或行政委托，第七条明确规定：“国务院及其有关部门根据海南自由贸易港建设的实际需要，及时依法授权或者委托海南省人民政府及其有关部门行使相关管理职权。”授予或委托的是行政管理权，被授权或被委托主体是海南省人民政府及其有关部门。在第七章第四十八条，也对行政审批授权进行明确，规定国务院可以授权海南省人民政府审批由国务院审批的农用地转为建设用地和土地征收事项，授权海南省人民政府对全省耕地、永久基本农田、林地、建设用地布局调整进行审批。

    （作者系海南省委政研室秘书处副处长）