□刘植靖

    基层治理是党开拓创新的桥头堡、是党激发人民首创精神的排头兵、是党实现全面深化改革总目标的压舱石。党在不同历史阶段对基层治理积极进行体制机制创新，通过对政社合一模式、政社分离模式的探索，为实现基层治理现代化提供了历史经验，经过一系列体制机制的试错，摸索出适合当前中国国情的政社互动模式，为推进国家治理现代化打下了坚实基础。

    政社合一的探索，代表模式是人民公社

    1956年我国社会主义改造基本完成，当时国内外资、援华投资、设备和技术等主要来自苏联，在中国坚持领土完整和主权独立的情况下，苏联于1957年突然中断援华投资，在1958年提出符合其远东军事战略需求的军事结盟建议，毛泽东同志代表党中央断然拒绝这种牵涉国家主权的无理要求。在苏联撤资后，城市出现大量剩余劳动力，高度组织化的农村集体成为转移城市危机的主要载体。此外，中国是个人口大国， 新中国成立后，人口的快速增长对粮食形成巨大需求，急需增加农产品供给、支持工业生产。在国际国内的双重压力下，农村管理体制改革成了迫在眉睫的任务。1958年12月中共中央八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》，明确了人民公社是我国社会主义社会结构的工农商学兵相结合的基层单位。在当时的历史条件下，农业生产合作社已不能适应农林牧副渔全面发展的要求，人民公社的成立响应了经济建设的要求，支援了社会主义建设初期工业化建设，促进了农田水利等基础设施建设，促进了农业生产，改变了中国历朝历代小农经济的模式，实现了农村从传统到现代的转变，增强了农民生产协作能力、抵御自然灾害能力、改进生产技术能力。人民公社的弊端也逐渐显现出来，在政社合一的情况下，人民公社的政治职能被经济职能掩盖，造成基层政权运行和监督功能的缺失。人民公社是一种全新的基层政权形式，是党对基层政权的一种探索，毛泽东同志对人民公社的设想是通过公社工业化就地转移劳动力，缩小城乡差距，从而实现中国农村现代化，虽然这一设想在当时急于求成的环境中有所异化，但这一思想对当代乡村振兴战略仍具有重要借鉴意义。

    政社分离的探索，代表模式是乡政村治模式

    1978年，党的十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决策，次年中美建交，国际企业纷纷涌向中国这一庞大的市场，轻工业、石油化工、支农工业成为我国引进的新项目，化肥、农机等支农工业产量增加后被政府垄断至农村“统销”“统购”的农产品价格又保持不变，这就造成人民公社的粮食单产增加但是存在高负债和低效益的问题。20世纪60年代中后期到70年代，我国主要采用延期付款等方式引进先进设备，在70年代中后期，政府财政赤字连年增高，改革开放初期，政府仍然是对城市投资最大的主体，政府投资过渡直接造成财政支出的巨大压力，同时，人民公社本身存在的问题急需解决，对农村的治理改革成为化解当时国家危机主要渠道。1983年10月，中共中央、国务院下发了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，标志着政社合一体制的结束，政社分离体制的开始。乡政村治模式使基层治理体系逐渐正规化，后来经过多次基层治理改革，乡镇政府的职能回归为专业化的行政职能。在治理关系上，乡政村治使人民公社时期基层政权组织与农户之间的经济纽带不复存在，乡镇政府与农民不是混成一片，而是形成“面对面”的关系。在治理方式上，彻底改变了人民公社时期由于基层大包大揽而强制管理的状况，乡政村治更加偏向于非强制的行政指导、行政奖励等方式来体现政府与民的互动关系。基层治理体制的改变，同时也放松了对农业产品和要素市场的控制，比如，家庭联产承包责任制刺激了农民自主发展生产的积极性，推动了国民经济的复苏。

    除推行基层行政体制改革外，村民自治相关法律也在不断摸索，1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。乡政村治模式在经年累月的探索中逐渐暴露出弊端，乡镇政府权小责大、事权财权不匹配的问题导致决策和执行都受到抑制，乡镇政府作为基层政权所天生具备的社会服从的威望，因缺乏自下而上的社会授权而增加了行政的阻力和难度。20世纪80年代的基层政权建设和基层自治改革把握了基层社会变革的方向，为后来基层治理现代化发展创造了积极的政治和社会条件。

    政社互动的探索，代表模式是基层统筹治理

    与某些大国向其他国家转嫁危机的方式不同，过去，我国每当有经济危机出现，通过加大对农村的投入，促进三农自主发展，就能够成功化解危机。现在，我国的城市发展到了新的阶段，已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。从国际环境来看，新的国际秩序逐渐形成，突如其来的新冠疫情影响了全球经济发展。从国内的发展环境来看，国内正加速形成高质量大循环，拥有5亿人口的农村地区成为扩大内需的重要支撑，长期以来对农村的欠账，将随着实现中华民族伟大复兴而加以弥补，如果农村地区没有实现高质量发展，国内大循环就谈不上高质量发展。在全面建成小康社会取得伟大历史性成就后，中国共产党把推动共同富裕摆上了日程，当前，不论城市还是农村，高品质生活已成为人们追求的目标，随着社会的发展，城市的“单位制”模式不复存在，基层治理不能是城乡“两张皮”，而应是城乡“一盘棋”。

    新冠疫情将各国基层治理优缺点暴露于众，我国基层治理也存在空白点和薄弱点，党的全面领导还需加强、政权治理能力需要提升、群众自治需要增强、德治和法治需发展、治理手段需要更加科学、乡镇和村还需统筹推进治理。社会越复杂，基层治理就越需要统筹进行。党的十九届六中全会回顾了党的百年奋斗重大成就和历史经验，党的基层治理随着党在新中国成立后各个时期的重大举措而变迁，总结基层治理成就和经验，才能更加坚定、自觉地践行初心使命，在新时代更好地创新体制机制，为发展中国特色社会主义做好坚定的基层支撑。

    （作者单位：中共海南省委党校）